00:00La séance s'est reprise. L'ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi constitutionnelle visant à
00:06préciser la procédure d'examen des textes budgétaires,
00:10à renforcer la place du Parlement et à sécuriser le périmètre et la constitutionnalité des dispositions mises en œuvre par
00:18les ordonnances mentionnées aux articles 47 et 47-1 de la Constitution,
00:24présentées par Mme Elisabeth Douaneau et plusieurs de ses collègues.
00:30Dans la discussion générale, la parole est à Mme Elisabeth Douaneau, auteure de la proposition de loi constitutionnelle.
00:38M. le Président, M. le Ministre, Mme la Présidente de la Commission des lois, M. le Président de la Commission
00:48des finances, M. le Rapporteur général, M. le Rapporteur de la Commission des affaires sociales,
00:56Mes chers collègues, une fois n'est pas coutume, j'interviens devant vous en tant qu'auteur d'une proposition
01:03de loi.
01:04Il s'agit d'une proposition de loi un peu atypique, ça ne vous a pas échappé, déjà parce qu
01:10'il s'agit d'une proposition de loi constitutionnelle,
01:13Ensuite, et pour cette même raison, parce que dans mon esprit, ce texte ne devait être qu'un point de
01:19départ.
01:20Je me félicite à cet égard que les rapporteurs des trois commissions saisies et travaillaient de concert,
01:27En réalisant des auditions conjointes et permettant aux trois commissions, chacune dans son domaine de compétence,
01:35De parvenir à un texte commun qui, il me semble, peut nous convenir à tous.
01:41Le principal objet de cette proposition de loi est de préciser et d'ajuster les procédures dérogatoires applicables
01:50si le Parlement ne s'est pas prononcé sur le projet de loi de finances ou le projet de loi
01:56de financement de la sécurité sociale
01:58dans son délai constitutionnel ou si ce texte ne peut être promulgué avant le début de l'exercice.
02:06Vous connaissez tous ce texte et je suis d'accord avec les modifications de la commission des lois.
02:12Je serai donc brève, même si ça vous paraît un petit peu long.
02:16A l'origine de ma démarche se trouve l'impression que j'ai eue en tant que rapporteur général
02:22lors de l'examen des deux derniers PLFSS du fait que nous poussions la constitution dans ces derniers retranchements.
02:30Le sentiment de sauter un peu à l'élastique, j'ai retenu dans le texte du rapport d'ailleurs qu
02:37'il était question d'examen acrobatique.
02:39C'est exactement le sentiment que j'ai ressenti.
02:42Il me semble que la situation a été analogue dans le cas des deux derniers PLF
02:48et donc je partage avec le rapporteur général de la commission des finances
02:51ce sentiment un peu confus que la constitution ne répondait pas totalement à nos interrogations.
02:58Je ne me suis attachée à ne pas fermer les sujets
03:00et à proposer des solutions qui sans doute pour certains ont paru maximalistes.
03:07me disant qu'il était en général, vous le savez, dans d'autres circonstances, plus facile de restreindre une disposition
03:14que de l'étendre.
03:16Le texte proposé par la commission des lois va parfois moins loin que le texte initial, celui que j'ai
03:22proposé.
03:22Je pense que c'est une bonne chose.
03:25Il ne faut en effet pas perdre de vue que la loi spéciale et la mise en oeuvre du PLF
03:29ou du PLFSS par ordonnance
03:32traduisent de notre part un vrai dysfonctionnement collectif
03:35que nous ne devons pas encourager, bien sûr.
03:39En particulier, la mise en oeuvre par ordonnance déroge à des principes fondamentaux de notre démocratie
03:45comme le vote du budget par le Parlement et le consentement à l'impôt.
03:49J'ai échangé beaucoup avec les rapporteurs.
03:52J'ai assisté aux éditions.
03:54Je suis convaincue que le texte qui vous est aujourd'hui proposé correspond à un certain équilibre,
04:00à un bon équilibre entre, d'une part, la nécessité, la nécessaire précision du texte constitutionnel
04:09et, de l'autre, les principes fondamentaux de notre démocratie.
04:14La proposition de loi constitutionnelle propose notamment de prévoir une loi spéciale relative à la sécurité sociale.
04:22En effet, vous le savez tous, une telle loi spéciale n'est explicitement prévue que pour l'État.
04:27Il est vrai que dans le cas de l'exercice 2025, la loi constitutionnelle comprenait une disposition autorisant la sécurité
04:36sociale à emprunter.
04:37On s'en souvient tous. On aimerait mieux d'ailleurs ne pas emprunter, un petit message,
04:43ce que le Conseil d'État estimait possible au nom du principe de la continuité de la vie nationale.
04:48On pourrait donc, a priori, se demander pourquoi préciser cela dans la Constitution.
04:54Je ferai toutefois observer que le Conseil constitutionnel n'a été saisi sur aucune des deux lois spéciales existantes à
05:00ce jour.
05:01Par ailleurs, nous ne pouvons exclure qu'au 1er janvier d'une année donnée,
05:05il existe, contrairement à cette année, une loi de finance, mais pas de loi de financement de la sécurité sociale.
05:13On aurait pu avoir l'inverse. Et ça ne s'est pas produit.
05:16La situation ne serait alors pas la même que pour l'exercice 2025,
05:20puisqu'alors il s'agirait non d'ajouter une disposition à un texte prévu par la Constitution,
05:25mais d'adopter un texte non prévu par la Constitution.
05:31Je relève à cet égard que l'un des constitutionnalistes, qui a été auditionné par les rapporteurs,
05:35a considéré, même si cette interprétation me paraît contestable,
05:38qu'une loi spéciale propre à la sécurité sociale ne serait pas possible sans révision de la Constitution.
05:45La proposition de loi tend donc à lever toute ambiguïté,
05:48en prévoyant explicitement la possibilité d'une loi spéciale relative à la seule sécurité sociale.
05:56Les rapporteurs proposent de retenir une rédaction indiquant plus clairement
06:00que la loi spéciale doit seulement autoriser la sécurité sociale à emprunter,
06:05et cette précision me semble la bienvenue.
06:08Par ailleurs, nous nous sommes tous demandés,
06:11et je soupçonne aussi le gouvernement de s'être demandé cela pareillement que nous,
06:16quel texte pouvait juridiquement être mis en œuvre par ordonnance ?
06:19Il y avait deux options.
06:21Soit nous décidions que c'est le texte initial,
06:24soit nous décidions que c'est le texte initial modifié par certains amendements
06:27adoptés dans les mêmes termes par les deux assemblées.
06:31La proposition de loi retient cette seconde option.
06:34Les rapporteurs craignent que cela conduise à banaliser les ordonnances,
06:38et souhaitent s'en tenir au texte initial.
06:42Leurs arguments m'ont en partie convaincu,
06:44mais je ne suis pas non plus restée sourde à vos précisions
06:51que vous argumentez dans un amendement que vous allez présenter,
06:53monsieur le ministre.
06:55Je me suis demandé, en rédigeant la proposition de loi,
06:58s'il convenait de prévoir explicitement que l'ordonnance pouvait comprendre
07:01certains ajustements destinés à mettre en œuvre des principes constitutionnels.
07:05Par exemple, le principe de sincérité,
07:08auquel vous faites allusion dans votre d'ailleurs amendement,
07:10impliquant que l'article d'équilibre soit actualisé,
07:13et le principe de non-rétroactivité de la loi fiscale,
07:18que les dates d'entrée en vigueur soient ajustées.
07:20Il m'a semblé qu'il aurait été peut-être trop bavard
07:23de le prévoir explicitement,
07:25mais telle était bien mon intention.
07:28On échangera sur ce sujet tout à l'heure.
07:31La proposition de loi propose de clarifier le régime contentieux
07:34des ordonnances budgétaires et sociales,
07:37en instaurant un contrôle par le Conseil constitutionnel.
07:41Dans le texte initial, ce contrôle était obligatoire.
07:44Le texte de la Commission des lois propose de le remplacer
07:46par un contrôle de constitutionnalité facultatif.
07:50En effet, un contrôle obligatoire,
07:52qui porterait sur la totalité du texte,
07:54susciterait sans doute le risque que certaines inconstitutionnalités
07:58ne soient pas identifiées,
08:00et serait donc paradoxalement moins protecteurs,
08:03en fermant la porte à d'éventuelles questions prioritaires
08:07de constitutionnalité, par exemple.
08:09La solution proposée donc par les rapporteurs
08:11et retenue par les trois commissions me semble en effet meilleure.
08:15Enfin, le texte de la Commission des lois prévoit
08:18la publicité obligatoire de l'avis du Conseil d'Etat
08:20sur les PLF et PLFSS.
08:24Comme vous le savez, depuis une décision de 2015
08:27du président de la République de l'époque,
08:30ces avis sont publics, François Hollande, tout à fait,
08:33mais j'attendais, M. le Président, que vous l'annonciez.
08:35C'était à vous quand même de le dire.
08:37Comme vous le savez, depuis une décision,
08:39donc depuis 2015,
08:41ces avis sont publics pour les principaux projets de loi
08:45à l'exception des PLF et PLFSS.
08:48On pourrait se dire que c'est quand même anormal.
08:50Il s'agit, à mon sens, d'une anomalie.
08:52En 2007, le comité Balladur proposait de prévoir
08:55la publication des projets de loi
08:57sans prévoir de dérogation pour les PLF et PLFSS.
09:02Le texte initial de la proposition de loi,
09:04comme celui de la Commission des lois,
09:06propose de ne viser que les PLF et PLFSS.
09:09Cela se justifie par le fait que ce sont actuellement
09:12les deux seuls textes que le gouvernement refuse
09:14de transmettre ou publier,
09:16et parce que cette rédaction permet de conserver
09:19une certaine souplesse pour les autres textes,
09:21comme ceux tendant à ratifier une ordonnance
09:24ou un accord international,
09:26qui actuellement ne sont pas publiés.
09:28On pourrait se demander,
09:30pourquoi une disposition constitutionnelle ?
09:33Le comité Balladur de 2007 a considéré
09:36que la publication des avis du Conseil d'État
09:39relevait du domaine de la loi.
09:41Toutefois, le Conseil d'État a considéré,
09:44dans un avis qui est non publié,
09:46sur une proposition de loi organique de 2021,
09:49de notre ancien collègue Jean-Marie Valerenberg,
09:52qu'elle relevait du domaine constitutionnel.
09:54Le texte initial proposait de prévoir
09:57la transmission obligatoire des avis au Parlement.
10:01Le texte de la Commission des lois
10:03propose de remplacer cette transmission
10:04par une publication,
10:06ce à quoi je suis aussi favorable.
10:13Eh bien, il me semble que j'ai oublié
10:15la fin de mon discours,
10:17mais ce n'est pas grave.
10:19En réalité, je vais vous dire mon intention
10:22à travers cette proposition de loi constitutionnelle.
10:25Elle n'est pas évidemment une prétention
10:28ou une fierté quelconque
10:31de changer, modifier la Constitution.
10:33Je sais bien que ça ne se fait pas
10:34de façon aussi facile.
10:37Mais je vois bien que depuis quelques temps,
10:39depuis ces textes budgétaires
10:40que nous avons traversés,
10:42eh bien, beaucoup de questionnements
10:43sont apparus dans les médias,
10:45sont apparus dans nos bancs,
10:46à l'Assemblée nationale comme au Sénat,
10:48et que nous n'avons pas pu y répondre
10:51correctement en temps voulu,
10:53et qu'il fallait absolument
10:55essayer de clarifier cette Constitution,
10:57en tout cas, lui permettre
10:59de donner les clés
11:00des prochains moments
11:01que nous vivrons,
11:02j'espère moins, peut-être difficiles,
11:06mais en tout cas,
11:07des précisions étaient utiles.
11:09Donc, il ne s'agit pas d'une prétention,
11:11il s'agissait de faire travailler le Sénat
11:13et en tout cas, les trois commissions
11:14qui étaient impactées par cette proposition
11:16sur ce sujet,
11:18parce que je crois qu'il y a aussi,
11:19en prévision, des travaux
11:22à l'Assemblée nationale,
11:23il y a des travaux aussi
11:24qui sont commencés
11:26par le haut commissaire au plan,
11:28Clément Beaune,
11:29et je me suis dit,
11:30le Sénat,
11:31qui est quand même le lieu aussi
11:32où on travaille beaucoup
11:34sur tout ce qui est constitutionnel,
11:36sur tout ce qui est la loi...
11:37Oui, pardon, monsieur le Président,
11:38du coup, j'étais partie complètement...
11:39Oui, oui, oui, vous avez oublié
11:40votre discours et le temps.
11:41Eh bien, il me semblait qu'il était temps
11:42qu'on en discute au Sénat
11:43et je remercie les trois commissions
11:45et les rapporteurs
11:46qui ont été franchés.
11:47Merci, chers collègues, excusez-moi.
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