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https://www.pupia.tv - Roma - Roma capitale - Audizione - Esposito, Longo, Cardarelli, professori
lle ore 15.15, la Commissione Affari costituzionali della Camera svolge l'audizione di Mario Esposito, professore di diritto costituzionale presso l’Università telematica “Pegaso”, Francesco Cardarelli, professore di istituzioni di diritto pubblico presso l’Università degli Studi di Roma “Foro Italico” e Andrea Longo, professore di diritto costituzionale presso l’Università degli Studi di Roma “Sapienza”, nell’ambito dell’esame dei progetti di legge costituzionale recanti “Modifica dell’articolo 114 della Costituzione in materia di Roma Capitale”.(29.10.25)
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lle ore 15.15, la Commissione Affari costituzionali della Camera svolge l'audizione di Mario Esposito, professore di diritto costituzionale presso l’Università telematica “Pegaso”, Francesco Cardarelli, professore di istituzioni di diritto pubblico presso l’Università degli Studi di Roma “Foro Italico” e Andrea Longo, professore di diritto costituzionale presso l’Università degli Studi di Roma “Sapienza”, nell’ambito dell’esame dei progetti di legge costituzionale recanti “Modifica dell’articolo 114 della Costituzione in materia di Roma Capitale”.(29.10.25)
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NovitàTrascrizione
00:00dell'impianto. Pregherei i nostri ospiti di contenere l'intervento entro dieci minuti
00:10ciascuno per dare modo ai deputati di porre delle domande, cui seguirà la replica ovviamente
00:19degli auditi che potranno inviare alla segreteria della Commissione, qualora non l'avessero
00:25già fatto, un documento scritto. La documentazione in assenza di obiezioni sarà pubblicata sul
00:33sito internet della Camera dei Deputati. Do quindi la parola a Mario Esposito, professore
00:42di diritto costituzionale presso l'Università Telematica Pegaso.
00:48Grazie Presidente, ringrazio di cuore la Commissione per questa occasione preziosa di
01:00di confronto, di riflessione su un tema tanto dibattuto da ultimo che anche delle forti
01:23valenze simboliche evidentemente e che come tali vanno considerate e soppesate evidentemente.
01:31Sarò brevissimo, rinvio certamente alla memoria scritta per considerazioni più articolate,
01:35non mi sogno nemmeno di annoiarvi con appesantimenti e riferimenti. Pongo in ordine gradato una serie
01:46di questioni che a mio avviso devono essere considerate. Il primo è di metodo, si sceglie
01:53la via della revisione costituzionale per evidente ragione che si vogliono attribuire potestà
01:58normative primarie a Roma Capitale, però se si decide di procedere in via di revisione,
02:08una raccomandazione di buon uso della potestà di revisione consiglierebbe quanto più possibile
02:17di concentrare all'interno del disposto costituzionale i contenuti che si intende porre, cioè evitare
02:27un eccesso di rinvii a fonti esterne per due ragioni. La prima perché altrimenti è solo
02:35un passaggio procedurale che si rivela forse anche elusivo del carattere costituzionale
02:43della scelta e dall'altro perché si rischia di creare occasioni ulteriori di conflitto
02:49interpretativo. Quindi va la pena, una volta che si scomodi la funzione di revisione, che
02:55la revisione sia determinata. Da questo punto di vista non è solo questo disegno di legge,
03:00ci stiamo abituando un po' allo spostamento esemplarmente, scusatemi la citazione è accaduto
03:05con l'articolo 81 della Costituzione dove poi una parte cospicua è stata poi spostata
03:10all'esterno tramite una legge rinforzata, una riserva di legge rinforzata, maggioranza
03:14qualificata, però insomma di fatto questo significa spostare fuori dalla Costituzione la materia
03:19costituzionale. Ci sarebbe anche, perché è stato evocato, avete già ampiamente istruito
03:26questo tema, il problema del numero chiuso della tipologia degli enti dotati di potestà
03:32normativa, se non di tutti gli enti territoriali. Forse questo è superabile ormai oggi in base
03:37al 116 che prevedendo anche forme di autonomia speciale pone un argine minore, mentre prima
03:47il problema era molto serio, se e in che misura potessero introdursi enti dotati di potestà
03:53che non rientrassero nella tipologia già conosciuta, cioè Stato, Regioni e Provincia
03:58Autonome. Lo dico perché questo istituto è un ente con caratteristiche particolari,
04:05peculiari rispetto agli altri enti.
04:11Il 114, e qui mi pare sia stato detto già in un'altra audizione in questa commissione,
04:19credo, dalla collega professoressa Calvano, aveva osservato, secondo me molto puntualmente,
04:27che poteva convenire utilizzare per esempio l'articolo modificare 614, lo capisco, introducendo
04:32Roma Capitale tra i vari enti di cui si compone, è costituita la Repubblica, ma utilizzare
04:38il 115 che ormai è vuoto, tra virgolette perché fu abrogato, come articolo per fare un
04:43compendio organico di disciplina data l'importanza del tema. Un primo problema che si pone è quello
04:48della definizione territoriale di questo ente, questo è un ente territoriale, sembrerebbe
04:53di essere un ente territoriale, ma qual è il territorio di questo ente? La domanda si
04:57pone con acutezza nella misura in cui il territorio di Roma, cioè noi indichiamo che il territorio
05:03di Roma è il territorio di Roma Capitale, ma c'è anche Roma città metropolitana e poi
05:11lo stesso territorio ovviamente è parte del più ampio territorio regionale, quindi qui bisognerebbe
05:16capire è un problema strettamente collegato a quello del coordinamento tra questi enti
05:22per evitare sovrapposizione di funzioni che in presenza soprattutto di clausole, penso
05:28a quelle in particolare di attribuzione, di indefinizione delle materie o di indefinizione
05:34delle materie legislative, poi determinano un contenzioso definitorio che finisce ovviamente
05:41nelle mani della Corte Costituzionale e qui devo dirvi con massima sincerità, questo
05:48significa poi sostanzialmente delegare alla Corte Costituzionale ancorché impropriamente
05:52un compito di effettiva posizione degli equilibri tra enti costituzionali, che non è certamente
05:58ciò che la Corte vuole fare e non è ciò che ci si è smetto ovviamente dal Parlamento
06:03in sede di revisione costituzionale, quindi c'è innanzitutto un problema di definizione
06:09degli ambiti territoriali per evitare interferenze, qui il problema maggiore si pone ovviamente
06:16nel rapporto con la città metropolitana perché noi qui avremmo allo Stato attuale c'è
06:22un'attribuzione di potestà legislativa a Roma Capitale che il cui territorio sembrerebbe
06:34punto interrogativo dover rientrare essere quello che poi è incluso nel più ampio territorio
06:38della città metropolitana, la quale città metropolitana però si troverebbe ad essere
06:45ente subordinata a potestà legislative diverse e quindi ci sarebbe un'interferenza di funzioni
06:50amministrative estremamente complesso e persino pericoloso, cioè ancora una volta se l'obiettivo
06:56è come io credo, quello di dare maggiore sicura autonomia e potestà gestionale a una
07:03grande capitale, questa strada mi sembra una strada un pochino malferma, così come il
07:12problema che si pone sull'attribuzione delle competenze, qui la scelta che è stata fatta
07:19e va sottolineata è quella di attribuire soltanto alcune materie, parte sono materie
07:24che rientrano nel 117 delle materie concorrenti, potestà legislativa concorrente quindi condivisa
07:29con lo Stato e parte invece vengono come dire estratte dalla potestà legislativa residuale
07:35quella che chiude un po' il sistema delle regioni.
07:39Bene, qui una prima avvertenza, qui si creerebbe, questo significa creare un ente con potestà
07:49normativa autonoma, potestà normativa primaria autonoma ad alcuni fini e per alcuni settori
07:55non per altri settori sui quali insisterebbe invece, a parte la competenza statale oveesistente
08:01quella concorrente della regione, anche qui con una serie di potenziali conflitti.
08:07Questo lo dico veramente accuratamente perché consideriamo per esempio la potestà del governo
08:13del territorio, qui c'è un ottimo, devo dire, non ce n'è bisogno, sono i complimenti
08:18al dossier del servizio studi che è molto puntuale e rileva le cose più importanti, direi
08:25che già dice tutto, ma il governo del territorio è una materia estremamente labile nella sua
08:30essenza, quindi cosa sia il governo del territorio?
08:33Già posto problemi in sede di ripartizione tra Stato e Regioni, cosa succede per quelle
08:40potestà, quelle materie che siano di competenza concorrente, siano confinanti con quelle di
08:49governo del territorio attribuite a Roma Capitale e che restino attribuite alla regione Lazio?
08:54immaginate che situazione di, come dire, una triangolazione di conflitti estremamente
09:01complessa, quindi forse può essere una buona occasione per definire meglio questo governo,
09:06tanto per dirne una, non è l'unica, ma governo del territorio, cosa si intende?
09:10Governo del territorio è una clausola molto ampia, più suggestiva che definitoria a mio
09:15avviso, allora sarebbe il caso forse di essere un pochino più precisi.
09:19Vado rapidamente, poi c'è un elemento di paradosso, veramente un elemento di paradosso
09:24che rischia di tradire, se non è voluto come io credo, è un elemento da considerare
09:31molto attentamente, cioè nel comma che si introduce, in cui si dice che è la legge
09:37dello Stato con un procedimento rinforzato, però da maggioranza assoluta, sentiti il Consiglio
09:43della Regione Nazio, eccetera, si disciplina l'ordinamento di Roma Capitale.
09:47Ora, definire l'ordinamento di Roma Capitale significa disciplinare quelle materie che sono
09:53attualmente attribuite alla potestà statutaria per dei comuni e delle regioni, cioè i comuni
09:58e le regioni hanno potestà statutaria quanto al loro ordinamento, Roma Capitale alla quale
10:04si attribuisce potestà normativa primaria, però quanto all'ordinamento è rimessa alla
10:10volontà legislativa, questo lo dico perché potrebbe far pensare a qualcuno malizioso
10:14che in fondo qui si stia spacciando per Roma Capitale una sorta di superministerio con potestà
10:19normativa primaria, cioè una cosa diversa, una sorta di ente autonomo ma incardinato
10:28nell'ambito della struttura statale, perché è il legislatore statale che ha la palla in
10:33mano, quindi qui bisogna capire se è veramente un paradosso, hai potestà legislativa primaria
10:36però non puoi decidere, non c'è neanche un'indicazione minima, se ancora fosse stato
10:41indicato qual è la forma di governo che si vuole introdurre, allora già sarebbe perlomeno
10:48una scelta a livello costituzionale rispetto alla quale la legge statale si vorrebbe in attitudine
10:53attuativa o esecutiva, non è così perché si dice semplicemente disciplina all'ordinamento
10:58di Roma Capitale. Quindi qui bisogna sciogliere il nodo o si decide di affinare, se no passiamo
11:07da un estremo all'altro c'era una proposta o due proposte che prevedevano, due disegni
11:13legge che prevedevano l'attribuzione allo statuto addirittura del compito di attribuire
11:18le materie di autonomia, qui siamo addirittura a uno statuto che sparisce e persino l'ordinamento
11:24diventa materia di legislazione statale. Ancora rapidissimamente, il problema del finanziamento
11:30qui io me lo porrei, non ho per carità, è una materia intricatissima, però o si assume
11:37una tesi che però è del tutto minoritaria, secondo la quale se io attribuisco competenze
11:41normative in una certa materia con quella competenza attribuisco anche il potere, perché questa
11:45è l'origine della legge, poi fondamentalmente in senso moderno il potere di prelevare tributi
11:50per soddisfacimento di quelle funzioni o bisogna, forse anche qui è l'occasione di capirsi
11:56un po' meglio, perché quello che è accaduto con il 119 è noto a tutti, non ho bisogno
12:00di tornarsi solo.
12:00Professore abbiamo superato il 119.
12:02Vado rapidamente alla conclusione, chiedo scusa. Quindi in conclusione ci sono poi almeno
12:12delle modifiche, è stato detto da più parti, collaterali da fare assolutamente, il 117,1,
12:20perché deve essere chiaro, anche se può essere implicito, ma meglio chiarirlo, intanto più
12:24in questo Paese, che quella legislazione sarebbe subordinata ai vincoli a cui è subordinata
12:28la legislazione statale. La legittimazione di Roma Capitale nei giudizi di fronte alla Corte
12:35Costituzionale, altrimenti i conflitti chi li risolve, che si fa un arbitra, non voglio
12:39dire adesso al di là delle battute, ma bisogna individuare chi risolve i conflitti. Ultima
12:43cosa, che direi, l'altra soluzione, ma perdonatemi la metto lì così come suggestione, sarebbe
12:50quella allora di saltare, buttare il cuore oltre ostacolo e fare una sorta di ente regionale
12:59facendolo coincidere con quello della città metropolitana in maniera tale che il decentramento
13:04sia quello dei comuni, cioè lì si può lavorare e avrebbe anche maggior senso e maggior
13:09coerenza per evitare altrimenti un disegno di legge che rimarrebbe, in realtà sarebbe
13:16simbolico, però poi non troverebbe corrispondenza. Pensate soltanto al problema che va risolto
13:22e la scheda ve lo suggerisce, quando comincia Roma Capitale ad esercitare le funzioni normative
13:27che le vengono attribuite apparentemente ipso facto, ipso iure attraverso questa disposizione,
13:32prima o dopo, gli organi attuali potrebbero già legiferare, non è un problema da poco.
13:37Grazie.
13:39Grazie. Do adesso la parola a Francesco Cardarelli, professore di istituzione di diritto pubblico
13:46presso l'Università degli Studi di Roma, Foro Italico. Prego.
13:51Sì, grazie, grazie Presidente. Toglierò poco tempo e cercherò di attenermi ai dieci
14:00minuti concessi. Alcune cose le ha già dette e le riprenderò in qualche modo il collega
14:11esposito. Però la prima domanda, quella più ricorrente, noi ci troviamo di fronte ad un
14:17disegno di legge che non ha una posizione chiara, o meglio se ce l'ha, io non l'ho
14:22individuata, su quale tipologia di ente abbiamo. Qualche commento dottrinario, l'ho già detto,
14:31siamo di fronte ad un ente territoriale atipico, ma dire che un ente territoriale atipico non
14:36risolve sostanzialmente i problemi, è vero che il territorio è un elemento costitutivo,
14:43io mi limito solo a considerare che anche dopo un'attenta lettura dell'attuale testo
14:48del disegno di legge sulla riforma dell'articolo 114, di fatto Roma è contemporaneamente un comune,
14:55una città metropolitana e ovviamente Roma capitale. Quindi sotto questo punto di vista
15:01ha una triplice considerazione funzionale, almeno all'interno del disegno costituzionale.
15:09Questa circostanza non è del tutto secondaria, almeno sotto due profili. Il primo, l'hanno
15:18già detto altre persone, anche Mario, mancano definitivamente, diciamo così, dei raccordi
15:25con altre disposizioni, però proprio su questa particolare collocazione dell'ente e della
15:32sua natura assolutamente ibrida e non definita, almeno due passaggi andrebbero chiariti. Il
15:40primo, guardiamo un attimo la storia dell'attribuzione delle potestà legislative. Alcune, non è
15:50chiarito dall'articolo 114, tra l'altro se queste siano potestà normative concorrenti,
15:56perché alcune si sovrappongono all'articolo 117, oppure residuali perché si sovrappongono
16:02all'ultima comma, la parte residuale del 117. Forse sarebbe bene il caso di chiarire che
16:09c'è una parte di equiparazione, questa si intuisce soltanto nell'articolo 2 dell'attuale
16:15testo in cui si dice che per le materie di potestà normativa concorrente il problema è che però
16:21questa potestà normativa concorrente come tale non è definita nella norma costituzionale.
16:29Quindi abbiamo delle circostanze evidentemente un po' particolari, cioè ci sono materie che
16:36a Roma capitale, materie legislative che si sovrappongono a quelle regionali, posto che
16:42con un atto interpretativo, e già qui c'è un ulteriore problema, perché ha ragione Mario
16:47quando dice guardate il rischio che qui stiamo attribuendo poi alla Corte Costituzionale
16:52il compito di definire l'identità, i perimetri e anche l'operatività di un soggetto di questo
16:59genere, il che sotto questo punto di vista significa che la norma nasce sicuramente sotto
17:05cattivi auspici se poi si dice semplicemente è la Corte Costituzionale che deve risolvere
17:10i problemi. Diamo però qual è l'overlapping, ce ne sono almeno due, il primo ci sono due
17:18materie di quelle attribuite alla potestà normativa, non si sa se concorrente o residuale
17:23o addirittura primaria di Roma, questo è l'articolo 114 nel testo previsto evidentemente
17:30non lo dice, che sono sicuramente norme di potestà normativa concorrente, quindi interviene
17:36per definizione lo Stato ai fini della definizione dei principi e per definizione anche ovviamente
17:41la regione. Quindi quando si tratta di Roma questa potestà normativa concorrente è esercitata
17:48come una sorta di doppia concorrenza, si aspetta la legge dello Stato, quella evidentemente regionale
17:54oppure si tratta di una competenza concorrente esclusiva su tratta dei regioni. Questo si capisce
18:01ma anche in via interpretativa da un appassaggio del secondo articolo della norma che dice
18:07le leggi della regione Lazio continuano ad avere valore o comunque applicazione, però questo
18:14evidentemente non chiarisce se la legge della regione Lazio assume un carattere come dire
18:20cedevole rispetto all'esercizio di una competenza concorrente che è alternativa a quella regionale,
18:26e questo non è chiarito ovviamente nel 114, o se si tratta di una competenza che può
18:34essere esercitata in termini legislativi solo dopo che eventualmente anche quella della regione
18:39Lazio ha definito principi e criteri. E guarda caso però le materie di overlapping, di sovrapposizione
18:46sono due molto delicate. Una, il governo del territorio, diceva giustamente il professore
18:52Esposito, guardate che questa è una materia obiettivo, dice la Corte Costituzionale, non
18:57è una materia perfettamente definita. Nel governo del territorio entrano sicuramente
19:04urbanistiche ed edilizie, fin qui voglio dire forse c'è un'attribuzione quantomeno coerente,
19:10ma c'è la materia ambientale anche nel governo del territorio. Ora la materia ambientale non
19:16solo è tendenzialmente rimessa alla potestà normativa primaria dello Stato, ma nella stragrande
19:23maggioranza dei casi in realtà è attratta tutta da disposizione di carattere tipicamente
19:28eurounitario e quindi è lì che evidentemente andrebbe capito se questo governo del territorio
19:36contempla anche interventi che possono collidere rispetto ad un altro tema che è minimamente poco
19:44trattato all'interno del 114, quali sono i rapporti diretti ed immediati che Roma Capitale
19:51ha rispetto al diritto eurounitario, cioè in buona sostanza ha lo stesso potere che avrebbe
19:57una regione, lo Stato latita, non attua una direttiva, non la recepisce per tempo o prevede
20:03una norma contenuta all'interno della linea direttiva potenzialmente in contrasto, Roma Capitale
20:08che fa un rapporto diretto con l'Unione Europea per effetto del quale la sua potestà
20:12normativa viene esercitata anche a dispetto eventualmente dell'indicazione statale in
20:18sede di recepimento o dell'inerzia regionale in sede di recepimento. Altra cosa, cioè una
20:23materia che avrete notato non si sovrappone perfettamente all'articolo 117 in materia di
20:30potestà normativa concorrente, a Roma Capitale verrebbe attribuita soltanto la parte di valorizzazione
20:39dei beni culturali e ambientali, ma non, e qui è singolare, la promozione e l'organizzazione
20:45di attività culturali, che è materia che spetterebbe sostanzialmente alla regione, ma
20:51che implicitamente viene negletta nei confronti di Roma Capitale. Già la situazione non è facile
20:59in termini di coordinamento con le leggi regionali, come si diceva prima, quando poi
21:03addirittura abbiamo una materia che per mitose si stacca e quindi si esercita una potestà
21:10normativa concorrente da parte del Comune di Roma, di Roma Capitale e dall'altra parte
21:16evidentemente da parte della regione. Un'ultima osservazione, poi ce ne sarebbero altre sulla
21:22contraddittorietà, sono perfettamente d'accordo, che riguarda il rapporto fra rappresentanti
21:29politica e funzioni. Ora, mi pare che in alcuni casi, ma forse dalle schede o da altre
21:37cose che avevo letto in giro, ci troviamo di fronte ad un caso per cui gli elettori di
21:42Roma Capitale sono quasi 3 milioni complessivamente rispetto ai 4 milioni che sono della città
21:49metropolitana e forse i 5 della regione. Con la conseguenza che se questi livelli di governo
21:55e anche di funzioni amministrative, oltre che ovviamente normative, dovessero essere
22:01mantenute, il cittadino romano, per carità io sono romano e in questo caso parterebbe
22:07in conflitto di interessi, avrebbe una triplice capacità rappresentativa in grado di incidere
22:13significativamente su una parte evidentemente della popolazione che invece subirebbe quasi
22:20direi conservativamente quel principio di differenziazione che dovrebbe trovare non solo adeguata collocazione
22:31quando si tratta di attribuzioni di funzioni amministrative rispetto viceversa alla questione
22:39concernente appunto il criterio della rappresentanza politica. Il cittadino romano avrebbe quindi
22:45una triplice possibilità di rappresentanza rispetto ad altri. Attenzione su materie nelle
22:51quali, indipendentemente dalla loro corretta collocazione costituzionale, si pone un problema.
22:57Il trasporto pubblico locale non è ovviamente la possibilità di legiferare all'interno del
23:03grande raccordo anurare e quindi imporre a tutti di utilizzare le biciclette al posto degli
23:10autoveicoli. Ma è una cosa che contempla inevitabilmente, data la dimensione conurbativa
23:17e quindi sostanzialmente trasmodante i meri confini di Roma, che inevitabilmente sotto questo
23:26punto di vista soggiasce quantomeno a forme di coordinamento, che a questo punto diventerebbero
23:31triplici, cioè regione, ovviamente città metropolitana e Roma capitale. Un'ultima
23:39considerazione. C'è un problema di cose non dette. Normalmente gli enti che hanno una
23:47potestà normativa territoriale, gli enti territoriali che hanno una potestà normativa, hanno anche
23:55una capacità rappresentativa in due momenti estremamente importanti della vita democratica
24:01del Paese. Il primo è cioè quello di poter designare lo scioglimento, per esempio, dell'Assemblea
24:07regionale. L'unna viene detto in ordine alla circostanza che anche questo modello evidentemente
24:14possa essere replicato, sicuramente c'è, sia pure indirettamente per le cadute di governo,
24:19ma nulla viene detto in ordine a questo esercizio di una facoltà che invece è prevista e disciplinata.
24:25dall'articolo 126 della Costituzione. Altro tema. I cittadini romani possono, visto che
24:32si tratta di un ente territoriali che fa... Professore, siamo oltre i dieci minuti.
24:37Un minuto. Grazie. Possono, ma è una domanda retorica, possono esercitare poteri che normalmente
24:46la Costituzione riconosce ad omologhi enti di partecipare alla raccolta e autonomamente
24:54in quanto Assemblea Capitolina, perché questo viene detto fugacemente nella proposta di revisione
25:00dell'articolo 14, in ordine, per esempio, all'articolo 75 o 138. Cioè, in buona sostanza,
25:08non pensate che se non fosse disciplinata espressamente questa norma, qualcuno domani potrebbe dire
25:14quattro consigli regionali e l'Assemblea di Roma Capitale possono legittimamente chiedere
25:20un referendum e quindi applicare sostanzialmente istituti di democrazia diretta. Sto parlando
25:27ovviamente di referendum che hanno a che fare non solo sulla storia, diciamo così, delle
25:34leggi. Insomma, c'è un problema conclusivamente di mancato raccordo con altre norme, di sovrapposizione
25:40di funzioni, di poca chiarezza evidentemente in ordine alle funzioni di natura tipicamente
25:46rappresentativa e quindi dei rapporti di rappresentanza politica, oltre a fatto, ma questo lo diceva
25:52Mario, ma sicuramente il governo sarà molto attento nel valutare una cosa del genere, che
25:58l'autonomia è solo definita in termini finanziari e amministrativi. Non c'è forse l'autonomia
26:05più auspicata in un caso del genere che quella di natura tributaria, di cui godono tutte
26:10le altre capitali, peraltro.
26:15Bene, grazie. Dov'ora la parola ai nostri auditi, facciamo prima i deputati, giusto?
26:23Prego, se c'è qualcuno che...
26:26Prego, onorevole Zaratti.
26:32Grazie, signor Presidente, grazie ai nostri ospiti per l'illustrazione, diciamo così,
26:43e delle considerazioni fatte in merito a questa proposta di legge costituzionale.
26:50Io vorrei fare un paio di domande. Inizierei, diciamo così, dal professore Esposito su alcune
27:02considerazioni che mi sono venuti in mente, ascoltando entrambe le relazioni, che è quella
27:07legata anche alla rappresentanza, diciamo, istituzionale, cioè quindi al diritto di ogni
27:12cittadino di poter essere rappresentato in un organismo, diciamo, in un ente, un organismo
27:18di carattere istituzionale. Ma non ci troveremo di fronte a una situazione del tutto anomala
27:25da due punti di vista. Uno, rispetto all'area metropolitana, che noi ci troveremo a un certo
27:32punto con Roma Capitale, che ha una serie di potestà legislative con un sindaco eletto.
27:38quel sindaco, per la legge sull'area metropolitana, è contemporaneamente sindaco metropolitano
27:46e ci troveremo con lo stesso sindaco che in due diversi settori del territorio deve applicare
27:53norme, diciamo, a volte contrastanti o comunque diverse, anche in materia urbanistica, perché
27:58all'interno dei confini di Roma Capitale avremo la normativa di natura urbanistica definita
28:04dall'Assemblea Capitolina. Fuori dell'accordo anulare avremo le normative della Regione
28:10dell'Azio che si applicano all'area metropolitana. Questo costituisce un vulnus, secondo me, enorme,
28:17peraltro già abbastanza evidente dal punto di vista costituzionale sulla rappresentanza,
28:21perché è del tutto evidente che i cittadini dell'area metropolitana si trovano un sindaco
28:25metropolitano che non hanno neanche partecipato a leggere. Quindi ci sono già dei problemi
28:30in serie, ma questo creerebbe ancora di più una grande confusione. E per quanto riguarda
28:36l'altro ente, la Regione Lazio, ma allora i cittadini romani esercitano il loro diritto
28:44di vita, come tutti i cittadini italiani, ma contemporaneamente possono votare per l'Assemblea
28:52Capitolina che ha potestà, diciamo, legislative e contemporaneamente votare anche per il Consiglio
28:59regionale dell'Azio, che ha, diciamo, potestà legislativa sulle stesse materie nella restante
29:05parte della Regione, cioè diventa una, cioè, il professor Cazzanelli diceva, diciamo, tre
29:12funzioni in una, ecco, in una, no, i cittadini romani. In realtà, esattamente, quindi noi
29:20stiamo, secondo me, diciamo, c'è in questo disegno una serie di elementi che devono essere
29:25necessariamente, diciamo, valutati. Non entro nelle considerazioni politiche che ho fatto
29:32in altre sedi, no? Ma al professor Cardarelli, noi ci troveremo di fronte anche a un'altra,
29:40una situazione veramente complicata, no? Perché, ma ci possono essere, ci può essere una doppia
29:45competenza per le stesse materie, cioè, noi, forse addirittura tripla, ecco, sulle stesse
29:51materie. Questo, francamente, non regge a nessuna, diciamo, analisi, diciamo, di questo
29:58problema. Quindi, adesso non è in discussione la necessità, o meno, di trovare uno stato
30:03speciale per Roma Capitale o un altro discorso che potrebbe essere più ampio. Ma se discutiamo
30:08unicamente di questo testo, oltre alle grandi criticità che sono state indicate, volevo una risposta,
30:14una puntualizzazione vostra su questi due argomenti. Grazie.
30:21Onorevole Colucci.
30:24Grazie. Grazie, Presidente. Innanzitutto ringrazio i professori Esposito e Cardarelli per il loro
30:31contributo ai lavori di questa Commissione. Professore Esposito, questa volta ci troviamo
30:36d'accordo e complimenti anche per la sua sintesi di questi punti che sono efficacissimi e davvero
30:41spero che entrambi abbiate la possibilità di presentare documento scritto, perché per
30:45noi è materiale prezioso. Io svolgerei alcune riflessioni, alcune domande ad entrambi. La
30:53prima, nella relazione illustrativa di questo disegno di legge, che è quello a firma Meloni,
30:59il 2564, si legittima l'intervento in ragione della natura di capitale della città di Roma.
31:09si legge che tra le poche capitali europee non gode di uno status speciale. Come diceva
31:18appena, giustamente, condivisibilmente l'onorevole Zaratti, è in dubbio che Roma abbia bisogno
31:23di un suo ordinamento speciale. Ma, prima domanda, mi chiedo e vi chiedo, a voi sembra che questa
31:29proposta di legge definisca particolari poteri in ragione della natura di città capitale
31:37d'Italia o sia indistintamente riferibile a qualsiasi città che sia connotata da una
31:43specialità e quindi possa dar luogo ad un effetto di tensione autonomistiche da parte
31:48di altre città italiane, che sappiamo la grandezza del nostro Paese, che ci sono città
31:55assolutamente uniche l'una dall'altra, come Venezia, come Firenze, come Milano, come Genova,
32:01come Bari. E quindi si giustifica questo intervento normativo in ragione della... è autogiustificato
32:09in ragione della natura di capitale d'Italia o no? E quindi, secondo voi, è possibile selezionare
32:17le funzioni o le materie? E questa è già una subdomanda che sia utile trasferire in ragione
32:25della natura di capitale d'Italia. È possibile fare questa selezione? Per me sembra che manchi
32:30del tutto questo tipo di valutazione in questo tipo. Seconda domanda. Cosa rimane alla Regione?
32:40Quindi invertendo la prospettiva e non guardandola dalla prospettiva della riformata o riformanda
32:45Roma capitale. Ma alla Regione? Questo anello che rimarrebbe e che compenderebbe al suo interno
32:53anche territori di natura molto diversa, con formazione geografica, culturale, cosa rimane?
32:59E vi sembra che la Regione che residua o che andrebbe a residuare da questa riforma possa
33:05conservare un margine di efficienza? E ultimo. Come valutereste la proposta invece di intervenire
33:16esclusivamente con legge ordinarie, ad esempio intervenendo con un'attuazione di quell'articolo,
33:23mi pare 21, della legge sul federalismo, esatto, sul federalismo fiscale, affinché Roma capitale
33:30venga dotata di delle necessarie risorse e forse anche di funzioni particolari ma non
33:37materie. Grazie.
33:39Bene, se non ci sono altre domande, d'ora la parola ai nostri auditi. Prego, per la
33:50Rep.
33:53Grazie, sollecitazioni interessantissime che direi che potrebbero essere convertite in
33:57risposta togliendo il punto interrogativo perché colpite punti per quanto mi riguarda
34:01assolutamente condivisibili tutti. Il primo, il problema dei primi punti toccati, quelli della
34:07rappresentanza che così brillantemente ha messo in luce il collega Cardarelli, che davvero
34:12pone un problema tanto più complesso, cioè di questa sorta di sovra rappresentazione di
34:19alcuni cittadini del territorio che verrebbe compreso nel territorio di altri enti, che sarebbe
34:30aggravato ulteriormente dai difetti di coordinamento non solo tra enti ma anche tra materie, cioè
34:37dal problema di questo potenziale overlapping, mi porto anche materiale, scusate il gioco
34:43di parole, tra le materie, visto che le materie non sono così lucidamente definite, l'abbiamo
34:48imparato in tanti anni di titolo quinto, bisogna andarsi a leggere le sentenze della Corte per
34:53capire cosa dica il 117 nella definizione materia, perché alcune sono veramente difficilmente
34:58comprensibili e è anche difficile capire perché l'allocazione sia stata a un livello piuttosto
35:02che un altro, quindi certamente il problema si pone è questo potenziamento in debito
35:08che ci deve portare a porre la domanda, cioè il diverso regime normativo per la medesima
35:17fattispecie in che misura ha senso? Perché in linea generale il governo dei principi è
35:25quello dell'articolo 3, quindi si tenderebbe, salvo effettivi motivi, cause, il trattamento
35:33per le medesie fattispecie ad esserlo lo stesso, quindi ragionevolmente l'ente che disciplina
35:40dovrebbe essere lo stesso, quindi l'allocazione su uno stesso territorio delle stesse funzioni
35:48a diverso raggio, che ha un senso, è giustificabile, ma ci arrivo dopo, poi no, a mio avviso
35:58no, e dirò anche qual è la ragione poi conclusiva in estrema sintesi.
36:06Medesime considerazioni si possono fare per la seconda sollecitazione, cioè la Regione
36:10Lazio, il voto dei cittadini che si troverebbero a votare l'Assemblea Capitolina, ma anche per
36:19il Consiglio regionale del Lazio, qui nuovamente torniamo da un altro punto di vista al medesimo
36:23problema, cioè ha detto benissimo Francesco Cardarelli che siccome non è ben definito,
36:30la verità vera è che in questo disegno di legge non si capisce, non è un problema, l'idea
36:35di continuarsela a cavare con quella clausoletta bon à tout faire, è un ente atipico, atipico
36:44vuol dire non sono riuscito a caratterizzarlo, lo chiamo atipico, l'abbiamo visto con le
36:49leggi atipiche, cosa ne può venire fuori, semmai peraltro io invertirei è un ente tipicissimo,
36:55talmente tipico che c'è soltanto lui, vuol dire un tipo per un soggetto, è un unicum,
37:01quindi prima chiacchierando c'è forse un incocervo o voler essere un ornitorino, qualcosa
37:06di veramente molto singolare, per cui non si capisce e da questo derivano tutta una serie
37:10di conseguenze che ripeto la sollecitazione in termini di sovra rappresentazione è davvero
37:16molto importante, ma ci porta poi anche alle sollecitazioni onorevole Colucci, la relazione
37:25illustrativa fa riferimento alla situazione particolare, diciamo alle particolarità di Roma
37:30capitale, che per la verità va anche detto sono anche anfibologiche, perché nel senso
37:34possono valere anche per il contrario, che essendo capitale non può permettersi regimi speciali
37:39oltre un certa misura, proprio perché è la città che ospita anche la testa dello Stato
37:44centrale, per cui ci sono problemi anche paradossalmente, anche nel senso opposto di queste specialità
37:49possono sollevare qualche problema, però sappiamo c'è il problema enorme, avvertito internazionalmente.
37:55La proposta però, il disegno di legge poi non corrisponde, cioè il disegno di legge
38:05non fa altro che clonare a livello di Roma capitale quel che già si ha a livello regionale
38:13ma di una regione un po' diversa, anche perché ha un po' di competenze concorrenti, forse
38:18non si sa bene se sono concorrenti o chi, e poi alcune che sono invece esplicitate dalla
38:24competenza esclusiva, è un puro e semplice clone, il che ci porta anche a sollevare un
38:30altro problema, e cioè che la stessa domanda, io mi aspetto, che venga fatta anche da altre
38:35città, evidentemente, perché Milano, perché no, dice ma non è capitale, ho capito, Venezia
38:43per varie ragioni economico-sociali, storico-artistiche potranno fare, il paradosso però che avranno
38:49come riferimento il clone, allora quale sarebbe la soluzione? La possibile soluzione sarebbe
38:54quella, a mio avviso, di definire quali sono queste esigenze, prima capire quali esigenze,
39:01che poi è un normale uso della logica aristotelica, insomma, che vede quali esigenze dobbiamo
39:06soddisfare, in base a queste esigenze capire anche se, così poi arrivo all'ultima sollecitazione
39:12o alla penultima, in base a queste esigenze di cosa dobbiamo dotare questo ente, ma lo
39:17capiamo in base alle esigenze che si devono soddisfare, ovviamente capisco che non possono
39:22essere esigenze definite concretamente rispetto a un momento storico, almeno per tipologia
39:28portate a livello del territorio di Roma Capitale, una volta che, qui mi viene la battuta,
39:35sia definito questo territorio, ci sia capito quale è l'estensione, allora potremo capire
39:40quali sono le esigenze, perché l'esigenza, devo immaginare, dell'attribuzione potestà
39:44normativa primaria è quella di poter agire in deroga rispetto allo statuto generale delle
39:49medesime fattispecie, ma ci deve essere per l'appunto ex articolo 3 della Costituzione
39:53una forte motivazione che possa consentire di derogare, allora andrà a capito.
40:00La possibile selezione di, questo ci porterebbe a capire, a selezionare quali sono le funzioni
40:10che sia veramente utile trasferire, ma le funzioni nominate. Cosa rimane della Regione?
40:17Nel caso di Lazio, veramente capisco, e questo probabilmente provocherà qualche difficoltà,
40:23perché è chiaro che una volta che la Regione Lazio si trovi con dentro questa sorta di
40:28sub-regione o di regione speciale, ma di una specialità derogatoria rispetto alla specialità
40:34delle regioni speciali, tra l'altro lì potrebbe anche un problema di fonti, sul suo territorio
40:42rimarrebbe veramente molto poco. Ecco perché io credo che molto banalmente, come dice anche
40:50molto bene la documentazione accompagnatoria dell'Ufficio Studi, in altri Stati hanno fatto
40:56la scelta di far coincidere la città con il land, con la Regione, insomma a questo punto
41:00si è, dicevo prima, gergalmente si butta il cuore tra l'ostacolo.
41:04Ultima cosa, proposte legge ordinaria, sì, si può, è stato giustamente anche da altri
41:12colleghi questo rimarcato, qualcuno ha detto un po' all'italiana, non abbiamo mai attuato
41:17il 114, non definitivamente, perlomeno perché abbiamo avuto un ordinamento transitorio di
41:22Roma Capitale e già saltiamo alla riforma del 114, no, si potrebbe fare con legge ordinaria,
41:27una volta che si sia però fatto una mappatura vera delle esigenze e capire se davvero si debba,
41:33perché mi dovrebbe fare anche qui una battuta, abbiamo bisogno di altre leggi, di un ennesimo
41:38potenziale, potrebbe essere molto utile. Avendo l'accortezza, anche questo si può studiare,
41:54che gli enti dotati di potestà legislativa su quel territorio prevedano, quando occorra,
42:02siano loro a prevedere un margine di maggiore autonomia, se è autonomia nel senso pieno.
42:12Ultimissima battuta che volevo fare, giustamente ci ricordava il professor Cardarelli, dice
42:16non si è pensato al 75 e al 138, i due referendum. Aggiungo, se vogliamo aggiungere cosa a cosa,
42:22non si è pensato all'iniziativa legislativa del 71 della Costituzione, il Roma Capitale
42:27può, ha iniziativa legislativa e non è cosa da poco come raccordo tra un ente dotato
42:33di potestà legislativa con il suo fratello maggiore che è lo Stato. Grazie.
42:39Sì, grazie Presidente. Alcune cose sono già state oggetto di approfondite analitiche
42:53e condivisibili risposte da parte del professor Esposito. Sulla questione della città metropolitana
43:01è chiaramente un problema allo Stato per come è formulata la norma irrisolvibile, così
43:06come quello della rappresentanza politica. Tre cose. La questione della unicità di Roma
43:13e della dimensione dell'unicità di Roma come dimensione capitale. È evidente che si tratta
43:20di un elemento esclusivamente formale della giustificazione della norma, nel senso che essendocene
43:28una di capitale le altre città o comunque le altre velleità non potrebbero basarsi su
43:35questo elemento di specialità. Quindi la dimensione è tipicamente formale, ma intesa nel senso
43:42che se uno va a vedere le materie che sono state attribuite dal punto di vista legislativo
43:47a Roma, la loro connessione con la dimensione capitalia, diciamo così, di Roma è abbastanza
43:56modesta. O quantomeno ogni regione o ogni città potrebbe… nel caso di Venezia è comunque
44:03diverso perché già Venezia gode di una quantità di disposizioni speciali che messe insieme potrebbero
44:11forse giustificare appunto un elemento di specialità, ma basato su elementi tendenzialmente
44:17diversi. Alla regione cosa resta? Altro tema. Uno potrebbe dare una risposta molto formale.
44:26Si va per sottrazione, si prende l'articolo 117 della Costituzione sul comma 3, sulle potestà
44:32normative concorrenti e scopre che alla regione resterebbe sostanzialmente, sul piano formale,
44:38i rapporti internazionali con l'Unione Europea che in parte… beh sì, attenzione, in parte,
44:46ma non c'è come materia attribuita a Roma, quindi sarebbe formidabile che alla regione
44:51resterebbe… qui sono tutti i conflitti, il commercio con l'estero, la tutela e la sicurezza
44:56del lavoro, l'istruzione è singolare che nessuno abbia pensato che poi questa fosse una materia
45:02fra virgolette, fra quelle concorrenti derogabili. Le professioni, la ricerca scientifica, la protezione
45:08civile, la tutela della salute, l'alimentazione, non voglio parlare di ordinamento sportivo
45:14e dell'ordinamento della comunicazione che dal mio punto di vista, l'avevo già detto
45:18in altre occasioni e scritto, sono due materie che non dovrebbero proprio comparire nella
45:23legislazione concorrente, in generale, figuriamoci poi se addirittura ci fosse una sorta di doppia
45:29concorrenza, previdenza complementare integrativa, ma al di là della facezia, c'è un tema molto
45:35delicato, che è l'ultima parte dell'articolo 117,3. Nelle materie di potestà concorrente
45:43si dice, di legislazione concorrente, spetta alle regioni la potestà legislativa, salvo
45:48della determinazione dei principi fondamentali alla legislazione dello Stato. Questa norma
45:52è coerente con l'attribuzione delle funzioni amministrative. Allora, qui ci sarebbe una sorta
45:58di paradosso se non venisse chiaramente modificato l'articolo 118 e cioè ci sono una serie di
46:05materie su cui questa potestà legislativa e anche quella regolamentare, quindi anche
46:11l'attribuzione di funzioni amministrative, non sono chiaramente definite. Quindi di fatto
46:17praticamente, se è vero che la legge regionale continua a essere concorrente rispetto a quella
46:22dei principi dello Stato e non viene sottratta, perché poi si tratta in buona sostanza della
46:29legge regionale, non a caso, Lazio, il che significa che o noi ipotizziamo che dentro
46:36a Lazio esiste una mini regione diversa e quindi c'è una sottrazione di competenze alla
46:42regione Lazio, questo è ovvio, oppure sostanzialmente le competenze restano, ma a questo punto c'è
46:49una inevitabile duplicazione di funzioni amministrative se non c'è una modifica puntuale del 117 e del
46:56118, quindi alla regione teoricamente può restare moltissimo, ma sicuramente una cosa
47:02resta, gli elmetti per combattere Roma Capitale e viceversa. L'ultima questione della legge
47:09ordinaria, sì, la risposta è sì, ma se poi è chiaro l'intenzione del legislatore è quella
47:17dell'attribuzione di una potestà normativa di fatto praticamente primaria nei confronti
47:25dell'ente e la modifica costituzionale è assolutamente inevitabile. Ripeto, il problema
47:35vero è che una modifica costituzionale non riguarda soltanto l'esercizio della funzione
47:39legislativa, ma una serie di inevitabili strutturali, morfologiche conseguenze quando ad un ente editoriale
47:46si attribuisce una potestà normativa tra l'altro primaria, costui evidentemente deve
47:51essere legittimamente rappresentato in tutte le sedi in cui si esercino gli istituti di
47:55democrazia diretta, hai fatto bene a ricordare la proposta legislativa eccetera eccetera e ovviamente
48:04anche le buone questioni processuali, perché non modificare le norme concernente il problema
48:12della risoluzione dei conflitti per effetto dei quali inevitabilmente qui non è scritto
48:18da nessuna parte, si induce che debba essere la Corte Costituzionale ad essere sollecitata,
48:23ma anche qui non c'è scritto e attenzione, le norme processuali sono rispetto alle altre
48:29sempre molto più difficilmente interpretabili, non vorrei che alla fine della fiera tutto questo
48:35fosse l'idea di trasferire da Palazzo Spada a Palazzo della Consulta il problema dei conflitti
48:43tra Roma Capitale e la Regione.
48:50Bene, Onorio Colucci noi alle 16.15 dobbiamo lasciare riprendere l'auto, lo ricordo solo
48:59perché lei lo sa, lo sappiamo tutti e due, e sa quanto apprezzi sempre la sua presidenza.
49:06Solo per chiedere al Professor Cadarelli c'era l'ultima suggestione quella sull'attuazione
49:10del federalismo fiscale, in particolare l'articolo 21.
49:15Sì, ma ripeto, potrebbe bastare, l'ho detto, ovviamente al netto delle attribuzioni di cultura
49:23legislativa, sarebbe sufficiente un trasferimento di funzioni amministrative, in linea teorica
49:32sì, basta vedere, ma c'è un passaggio molto chiaro, fate l'elenco delle materie attribuite
49:38in base alla legge del Rio, alla città metropolitana. Guardate le materie di attribuzione legislativa
49:44e vi rendete conto che in realtà si è trattato di un'operazione, peraltro non la prima volta
49:51che viene fatta, ricordiamoci quello che successe con le leggi Bassanini che furono trasferite
49:55a livello costituzionale con la legge 3.2001, più o meno l'operazione è la stessa. Ci si
50:01potrebbe chiedere se effettivamente serva. È chiaro che il condimento necessario di questa
50:08vicenda è l'attribuzione di una potestà normativa regionale, ma ai fini prettamente
50:12dell'attribuzione amministrativa il piano della legge ordinaria sarebbe più che sufficiente.
50:18Grazie, grazie professori, grazie a voi. È conclusa l'audizione.
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