- 01/07/2025
Code des pensions civiles et militaires de retraite
Article L. 20
Lien vers la décision
https://www.conseil-constitutionnel.fr/decision/2025/20251146QPC.htm
Article L. 20
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00:00L'audience est ouverte.
00:11Nous commençons cette audience avec la question prioritaire de constitutionnalité numéro 2025 en 146 QPC portant sur la conformité aux droits et libertés que la Constitution garantit de l'article 20 du Code des pensions civiles et militaires de retraite.
00:30Madame la greffière va d'abord retracer les étapes de la procédure d'instruction pour cette question, l'instruction qui précède cette audience de plaidoirie.
00:37Madame la greffière.
00:38Je vous remercie Monsieur le Président.
00:40Le Conseil constitutionnel a été saisi le 17 avril 2025 par une décision du Conseil d'Etat d'une question prioritaire de constitutionnalité posée par Monsieur Yannick Denis portant sur la conformité aux droits et libertés que la Constitution garantit de l'article L20 du Code des pensions civiles et militaires de retraite.
00:56Dans sa rédaction résultant de la loi numéro 91-715 du 26 juillet 1991 portant diverses dispositions relatives à la fonction publique.
01:05Cette question relative à la détermination du montant de la pension de retraite d'un fonctionnaire ayant été reclassé dans le cadre d'une réforme statutaire a été enregistrée au secrétariat général du Conseil constitutionnel sous le numéro 2025-1146 QPC.
01:18La SAS a noté un avocat produit des observations dans l'intérêt de la partie requérante le 6 mai 2025.
01:24Le Premier ministre a produit des observations le 7 mai 2025.
01:28Seront entendus aujourd'hui l'avocat de la partie requérante et le représentant du Premier ministre.
01:32Merci Madame la greffière.
01:34Maître Rémi Bonnefond, vous êtes avocat au barreau de Paris.
01:37Vous représentez Monsieur Yannick Denis, partie requérante.
01:40Maître, nous vous écoutons.
01:41Merci Monsieur le Président.
01:44Mesdames et Messieurs les membres du Conseil constitutionnel,
01:46Vous n'êtes pas sans savoir que ce qui fait l'attrait de la fonction publique,
01:50outre la satisfaction de servir l'intérêt général et d'œuvrer au bien commun, c'est son régime de retraite.
01:56Le doyen Ouryu affirmait ainsi en 1927 que le régime des pensions est le grand mobile qui détermine le fonctionnaire à s'attacher à l'administration pour toute sa carrière.
02:04Le Président Grégoire rappelait également en 1954 que le régime des pensions apparaît aujourd'hui comme un élément essentiel du statut du fonctionnaire.
02:13Ce régime demeure un attrait important pour les candidats aux emplois administratifs.
02:18Cette affirmation est toujours vraie.
02:20Malgré les réformes successives qui ont entrepris de rapprocher les régimes du secteur public et du secteur privé
02:26avec l'alignement de la durée de cotisation du premier sur le second,
02:30la fonction publique conserve encore un avantage décisif.
02:33Alors que le montant de la retraite d'un salarié est déterminé par rapport à la moyenne des salaires de ses 25 meilleures années,
02:40le montant de la pension d'un fonctionnaire est déterminé par rapport à son traitement des six derniers mois.
02:45Plus précisément, l'article L15 du Code des pensions civiles et militaires de retraite
02:50prévoit que la liquidation de la pension est calculée en tenant compte du traitement brut
02:54correspondant à l'emploi, grade, classe et échelon
02:58effectivement détenu depuis plus de six mois par le fonctionnaire au moment de son départ en retraite.
03:03Mais cet avantage n'est pas un cadeau.
03:05Il est la contrepartie du renoncement de l'agent à percevoir des émoluments plus importants
03:10dans le secteur privé tout au long de sa vie professionnelle.
03:13Comme le rappelle le professeur Melray, la logique même de la fonction publique
03:18qui repose sur le désintéressement des agents
03:20est en effet de leur fournir une rémunération plus modeste
03:23que dans le secteur privé, mais de leur garantir des retraites décentes.
03:29Il s'agit donc d'une sorte de rattrapage en fin de carrière
03:32qui n'est pas une mesure gracieuse octroyée de manière discrétionnaire par l'État
03:36mais un véritable droit dont le respect doit être sanctionné par les juridictions.
03:42Comme tous les fonctionnaires, M. Denis, qui a fini sa carrière comme commandant du Grand Port de la Réunion
03:46pensait pouvoir compter sur cet avantage.
03:50Avantage qui incite d'ailleurs des agents expérimentés et méritants comme lui
03:53à finir leur carrière dans les départements d'outre-mer.
03:56Mais quelques semaines seulement avant son départ en retraite
04:00M. Denis a fait l'objet d'un reclassement opéré dans le cadre d'une réforme statutaire.
04:04Son indice de rémunération et par ricochet sa pension de retraite
04:07ont ainsi subi une baisse importante.
04:11Ironée du sort, cette réforme statutaire
04:13intervenue pour mettre en oeuvre le protocole relatif au parcours professionnel
04:16carrière et rémunération
04:18avait pour objet d'améliorer l'attractivité de la fonction publique.
04:21Dans un premier temps, M. Denis a contesté son titre de pension
04:26en revendiquant le bénéfice du régime protecteur de l'article L20
04:30du Code des pensions civiles et militaires de retraite
04:32qui prévoit qu'un agent ne peut se voir attribuer une pension inférieure
04:36à celle qui aurait dû être la sienne
04:38s'il n'avait pas fait l'objet d'une promotion ou d'un reclassement pour raison de santé
04:42peu avant son départ en retraite.
04:45Mais contrairement aux juridictions du fond, le Conseil d'Etat a considéré que ce texte
04:49ne s'appliquait pas aux agents ayant fait l'objet d'un reclassement
04:52dans le cadre d'une réforme statutaire.
04:55Cette jurisprudence a donc conduit, dans un second temps, M. Denis à se tourner vers vous
04:58afin de faire juger que l'article L20 du Code des pensions civiles et militaires de retraite
05:03méconnait les principes d'égalité devant la loi et devant les charges publiques
05:07en tant qu'il réserve le bénéfice du régime de protection qu'il institue
05:11aux seuls agents promus ou reclassés pour inaptitude physique.
05:15Car comme l'a relevé le professeur Dupérou, les questions de retraite sont avant tout
05:21des questions d'égalité.
05:23Qu'un régime soit ou paraisse plus avantageux qu'un autre, ou que dans le même régime,
05:27la même durée d'assurance et les mêmes cotisations ne donnent pas vocation à des
05:31pensions de même montant, ce sont aussitôt de vives indignations et d'âpres contestations.
05:37Le principe d'égalité conduit à vérifier que les mêmes contributions jointes aux mêmes
05:41durées d'assurance produisent des pensions de même niveau.
05:43Et c'est précisément là que le bas blesse pour M.
05:47Denis et les autres agents qui se trouvent dans la même situation.
05:51Ces agents perçoivent une pension inférieure à celle pour laquelle ils ont cotisé toute
05:55leur carrière.
05:56Ils se trouvent pénalisés par une réforme statutaire entreprise dans l'intérêt général,
06:01là où d'autres agents qui se trouvent dans des situations comparables bénéficient
06:05de la protection instituée par l'article L20 du Code des pensions civiles et militaires
06:09de retraite.
06:11La réforme statutaire, pour M.
06:12Denis et ses compagnons de malheur, d'infortune je dirais, a les mêmes effets pour eux qu'une
06:18décote, comme s'ils n'avaient pas suffisamment cotisé pour avoir une retraite à taux plein,
06:23ou pire, qu'une rétrogradation disciplinaire.
06:26Sanction très sévère dans l'échelle des sanctions de la fonction publique.
06:29Cette situation est non seulement inéquitable et déloyale, les quelques agents qui la
06:34subissent ont le sentiment légitime d'avoir été trahi ou trompé par l'État, mais
06:38elle est également contraire au principe d'égalité devant la loi et devant les
06:42charges publiques.
06:43Contraire au principe d'égalité devant la loi garanti par l'article 6 de la Déclaration
06:47des droits de l'homme et du citoyen, car l'article L20 a précisément pour objet
06:52de protéger les fonctionnaires des conséquences négatives liées à des événements perturbateurs
06:56survenus en fin de carrière qu'il les priverait du bénéfice de l'avantage d'une pension
07:01calculée sur la base de leur meilleur traitement.
07:04Il importe peu que cet événement perturbateur soit voulu comme une promotion ou subi comme
07:09une inaptitude physique ou une réforme statutaire.
07:12Et il importe peu que cet événement perturbateur résulte d'une décision individuelle, comme
07:17la promotion ou l'inaptitude physique, ou d'une mesure réglementaire comme la réforme
07:22statutaire.
07:23Car le sujet n'est pas de savoir quelle est la nature juridique de l'acte à
07:26l'origine du reclassement-déclassement de l'agent, mais de savoir si la situation
07:31des agents promus ou reclassés pour inaptitude physique est comparable à celle des agents
07:36reclassés dans le cadre d'une réforme statutaire au regard de leur droit à bénéficier d'une
07:41pension qui doit en principe être calculée sur la base de leur meilleur traitement.
07:46A tout prendre, on peut d'ailleurs penser que l'extension de la garantie prévue par
07:51l'article L20 aux agents reclassés dans le cadre d'une réforme statutaire se justifie
07:56d'autant plus que cette réforme leur est totalement extérieure et qu'elle les frappe
08:00à l'aveugle, sans que leur situation ait à un quelconque moment fait l'objet d'un
08:04examen individuel.
08:06De ce point de vue, M.
08:07Denis et tous les agents se trouvant dans cette situation sont bien des pensionnés
08:10discriminés, au sens où ils ne bénéficient pas des mêmes droits que d'autres agents
08:15relevant de situations comparables.
08:17Et que nous n'en vienne pas soutenir que la solution à cette difficulté, à cette
08:21injustice, ne se trouverait pas dans l'article L20, mais dans les textes à l'origine de la
08:26réforme statutaire qui devrait comporter des aménagements ou des mesures transitoires.
08:31Une telle proposition n'est pas réaliste, car elle est trop complexe à mettre en œuvre
08:34et risque d'être inefficace. Que se passera-t-il, en effet, lorsque l'administration aura omis
08:40de prévoir des mesures spécifiques pour les agents en fin de carrière, comme c'est
08:44ici le cas pour M.
08:45Denis ? Au moment où la réforme produira ses effets, il sera déjà trop tard pour la
08:50contester par voie d'action et il ne sera pas possible de la contester par voie d'exception
08:54à l'occasion d'un recours contre le titre de pension qui n'est pas pris pour l'application
09:00de la réforme statutaire qui n'en constitue pas la base légale.
09:02L'article L20 est également contraire au principe d'égalité devant les charges
09:07publiques, garanti par l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme et du
09:10citoyen, qui est applicable à l'article 13, qui est applicable aux règles de liquidation
09:14et d'attribution des droits à prestation, dès lors que les prestations servies par
09:19les régimes obligatoires de sécurité sociale constituent bien des charges publiques au
09:23sens de l'article 40 de la Constitution. Car M. Denis et tous les autres agents se trouvant
09:29dans la même situation sont les seuls à supporter les conséquences négatives d'une
09:33réforme statutaire entreprise dans l'intérêt général sans jamais pouvoir bénéficier de
09:37ses effets positifs. Une partie de leur droit à pension est donc sacrifiée sur le tel de
09:42l'intérêt général et ce sacrifice est en réalité inutile.
09:46Par un curieux renversement, c'est l'État qui bénéficie ici d'un effet d'aubaine et
09:51les agents reclassés d'un effet de déveine. Et si, comme on l'a rappelé en introduction,
09:56le fonctionnaire n'est pas un homme d'argent, il n'est pas non plus un franciscain qui aurait
10:00fait vœu de pauvreté. Enfin, nous en terminerons par là, la décision que vous rendrez n'aura
10:06pas d'impact significatif sur les finances publiques. Les agents publics concernés sont
10:12vraisemblablement peu nombreux, ce que les services du Premier ministre ne contestent pas.
10:16Et pour l'ensemble de ces raisons, je vous demande donc de faire droit à la question
10:20prioritaire de constitutionnalité, présentée par M. Denis.
10:25Merci, Maître. Je donne maintenant la parole à M. Benoît Canguilhem, chargé de mission
10:31secrétariat général du gouvernement pour le Premier ministre. Nous vous écoutons.
10:35Merci, M. le Président. Mesdames et Messieurs les membres du Conseil constitutionnel,
10:39il n'existe ni dans le Code des pensions civiles et militaires de retraite, ni dans aucune autre
10:43disposition législative ou constitutionnelle de règle générale, selon laquelle les agents
10:47publics doivent être protégés de toute évolution défavorable du calcul de leur pension
10:52qui serait intervenue peu avant leur départ en retraite. Une telle règle n'est pas l'objet
10:58de l'article L20 du Code des pensions civiles et militaires de retraite, qui est l'objet de
11:02la présente question prioritaire de constitutionnalité. Ces dispositions ont seulement pour objet
11:07d'éviter une évolution défavorable du calcul de la pension dans deux cas, et dans deux
11:13cas seulement, comme l'a récemment rappelé le Conseil d'État dans deux arrêts du 20 décembre,
11:172024. Ces deux cas, ce sont l'obtention d'une promotion ou un reclassement pour raisons
11:23de santé intervenus dans la dernière partie de la carrière. Et le fait que les agents
11:29dont l'indice baisse à la suite d'une réforme statutaire ne bénéficient pas de cette garantie
11:35légale ne méconnaient pas les exigences du principe d'égalité. En effet, cette différence
11:41de traitement qui n'est pas contestée repose sur une différence de situation. Dans le cas
11:49de la promotion d'un fonctionnaire à un emploi ou de son reclassement consécutif à l'altération
11:54de son état de santé, l'évolution défavorable du calcul de la pension est une conséquence
12:00d'une mesure individuelle prise en considération de la personne. Il n'en va pas de même dans
12:05l'autre cas. Lorsque l'évolution défavorable est le résultat d'une réforme statutaire,
12:10il s'agit de la conséquence d'une mesure générale s'imposant à tous les agents d'un
12:14même corps sans aucune considération de la personne de l'agent. La différence de
12:19situation est donc évidente et elle est en lien direct avec l'objet de la loi. Car cet objet,
12:26contrairement à ce qui est soutenu, n'est pas d'offrir une protection générale du
12:32maintien de ne pas avoir une évolution défavorable des droits à pension, l'objet est uniquement
12:37de compenser les effets négatifs affectant la pension et qui résultent de certaines situations
12:43individuelles précises. Il sera d'ailleurs relevé que les deux hypothèses visées par
12:49l'article 20 du Code des pensions civiles et militaires de retraite ont été successivement
12:53envisagées par le législateur pour répondre à des objectifs précis. La neutralisation des
12:59effets négatifs sur la pension d'une promotion n'existait initialement qu'à l'égard des
13:03militaires et a été étendue aux fonctionnaires civils par l'article 19 de la loi du 26 décembre
13:071964. Et par cette extension, le législateur avait entendu éviter que l'accès à des
13:15responsabilités supérieures ne soit découragé par crainte justement des effets négatifs
13:20sur le calcul de la pension. Quant à l'autre hypothèse visée à l'article L20, elle a été
13:25ajoutée plus récemment par l'article 6 de la loi du 26 juillet 1991 afin là de tenir
13:31compte de l'existence du reclassement pour raisons de santé prévue par l'article 63
13:35de la loi du 11 janvier 1984. Ainsi, en cherchant à compenser les effets négatifs qui résultent
13:42de certaines situations individuelles spécifiques et non les effets des mesures générales et
13:47impersonnelles, le législateur n'a pas créé de discrimination injustifiée qui serait
13:53contraire au principe d'égalité. Et comme le relevait le rapporteur public dans ses
14:00conclusions, contraire sur l'arrêt de renvoi, c'est bien, contrairement à ce qui vient d'être
14:05dit, au pouvoir réglementaire de prévoir le cas échéant à l'occasion d'une réforme
14:10statutaire, les mesures correctrices nécessaires pour éviter effectivement les effets négatifs
14:16que cela peut avoir sur le calcul des pensions. Aucune exigence consciente n'ayant été méconnue,
14:21je vous invite à déclarer les dispositions contestées conformes à la Constitution.
14:26Merci, monsieur. Nous avons entendu les observations des parties présentes et l'un des membres
14:31du Conseil souhaite-t-il poser une question à l'une des parties ? M. Lajupé.
14:37Il aime, sauf si j'ai été inattentif. Vous n'avez pas donné votre point de vue sur la
14:41méconnaissance de l'égalité devant les charges publiques.
14:47Oui, effectivement, je m'en étais implicitement rapporté sur ce point aux observations écrites.
14:55Pour nous, ce grief est inopérant dès lors qu'il n'y a pas de correspondance entre les cotisations
15:03et le montant effectif de la pension. Donc le grief est pour nous, inopérant.
15:12Merci. N'était-il d'autres questions ?
15:15Oui, Mme Gouron.
15:19Nous avons fait allusion tout à l'heure au nombre de cas qui pouvaient être concernés par cette situation.
15:27Est-ce que vous avez, M. Candy-Lemme, des chiffres ?
15:33Alors, je n'ai pas pu obtenir de chiffres et je crains que ce ne sera pas possible.
15:38Alors, si jamais, par extraordinaire, j'ai réussi à en avoir rapidement, je vous les donnerai.
15:42Une seule remarque sur ce point.
15:45Si on suit le raisonnement qui vous a été proposé par M. Bonnefond,
15:51la question du chiffre n'est pas que celle des personnes à l'objet de cette réforme statutaire-là.
15:55Parce que ça voudrait dire que le principe doit s'appliquer à l'occasion de toute réforme statutaire.
16:00Et là, on rentre sur des potentialités bien plus importantes.
16:02À titre informatif, M. Bonnefond, quelle est la différence de traitement,
16:14enfin de la retraite, pardon, de ce monsieur ?
16:17J'ai cru voir dans vos premières écritures devant le Conseil d'État que c'était à peu près 1 700 euros annuels.
16:24Mais je ne sais pas si c'est brut, net, pour avoir une idée.
16:26Ça, c'est de l'ordre de 1 700 à 2 000 euros net par mois.
16:32Euh, par an, par an, par an, par an, excusez-moi, par an.
16:37Merci, maître.
16:40Bien, s'il n'y a pas d'autres questions,
16:43donc cette question prioritaire de constitutionnalité mise en délibéré,
16:47la décision sera publique le 11 juillet 2025.
16:50Et donc vous pourrez en prendre connaissance en vous connectant sur notre site Internet.
16:54Merci.
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